Statsbudsjettgaloppen

KOMMENTAR: Ketil Raknes om statsbudsjettet

I 1985 skrev statsviteren Aaron Wildawsky en artikkel om et tilsynelatende enkelt problem: Hvorfor fortsatte statsbudsjettene i vestlige land bare å vokse, og hvorfor klarte man ikke redusere dem?

Wildawsky lanserte en rekke originale teorier for hvorfor det var sånn.

Kanskje var byråkratene synderne fordi suksess for dem handlet om få mer penger til sine områder?

En annen forklaring var at politikere som ønsket gjenvalg, hadde interesse av å gi penger til populære programmer.

Eller kanskje var det rett og slett sånn at jo større staten ble, desto flere problemer laget den, slik at man måtte bruke penger på å løse disse problemene også?

Tøffere tider kommer

Når man ser på norsk økonomi i dag, er det god grunn til å stille det samme spørsmålet som Wildawsky stilte. Norge går tøffere økonomiske tider i møte med en stor eldrebølge, lavere oljeinntekter og synkende produktivitet.

Dermed må vi årene som kommer, lære oss å spare og få mer ut av de pengene vi har. De samlede norske forpliktelsene til fremtidens pensjoner er nå rundt 10.000 milliarder. Dette tilsvarer størrelsen av dagens oljefond.

Til tross for dette fortsetter den offentlige pengebruken å øke. Under den borgerlige regjeringen har økningen vært rekordhøy. Det er blitt så ille at sentralbanksjef Øystein Olsen måtte advare den borgerlige regjeringen om at offentlig sektor snart utkonkurrerer privat sektor, dersom pengebruken fortsetter å øke.

Alle norske politikere vet at vi må lære oss å spare og bruke mindre. Alternativet er høyere skatter og økt egenbetaling for offentlige tjenester. Når politikere sier en ting og gjør det motsatte, trengs det en forklaring. Hvis vi ser bort fra den åpenbare oljerikdommen, er det også andre faktorer som gjør det vanskelig for politikere å begrense pengebruken.

Derfor har jeg, inspirert av Wildawsky, laget en liste med seks grunner til at det er vanskelig å begrense de offentlige utgiftene i Norge.

1. Budsjettprosessen

Første gangen jeg var med på en statsbudsjettprosess, skjedde det noe rart. Prosessen startet med at alle departementene skulle gi innspill til hvor vi kunne kutte i budsjettet. Siden jeg aldri hadde sett et statsbudsjett med store kutt, spurte jeg embetsfolkene om hvorfor vi skulle gjøre dette. De svarte at «det er noe vi gjør hvert år, men det er mest en pedagogisk øvelse, det blir aldri noe av det til slutt».

Når det hardner til i budsjettprosessen, møter statsrådene med store ringpermer på budsjettkonferansene og argumenterer ivrig for alle sine store satsinger. Det er alles kamp mot alle, hver statsråd kjemper for sitt område uten noen særlig tanke på helheten. Den som får minst, stemples av mediene som budsjettaper og en svak statsråd, som om dyktighet kan måles i hvor mye penger du klarer å karre til deg.

2. Dyktige lobbyister

Norge har mange og store interessegrupper som påvirker utformingen av offentlig politikk. Alle disse interessegruppene har fine forslag som har det til felles at de koster penger. Kraftkrevende industri vil ha mer subsidier, norske bønder vil ha økte overføringer, NHO vil fjerne formuesskatten, fagbevegelsen vil bruke mer penger for å få folk tilbake i jobb, og de frivillige organisasjonene vil ha fritak fra momsen. Samtidige er lobbyistene flinke til å ta livet av alle forslag som vil øke inntektene til statskassen.

Nylig foreslo et offentlig utvalg at vi kan ta inn syv milliarder ekstra ved å beskatte superprofitten til lakseoppdretterne, men forslaget ble lagt rett i skuffen etter massivt lobbypress fra sjømatnæringen. Norske lobbyister blir stadig mer profesjonelle og dyktige. Jo dyktigere de blir, jo dyrere blir det.

3. Tabloide medier

I norske aviser jobber det mange flinke journalister som leser Finansdepartementets perspektivmelding. Etter at de har lest den, skriver de ofte en bekymret lederartikkel om at Norge må prioritere bedre og få den offentlige pengebruken under kontroll. Men den samme avisen som på lederplass advarer mot økt pengebruk, slår stort opp selv det minste og mest ubetydelige kutt på statsbudsjettet som om selve velferdsstatens fremtid er i spill.

I budsjettet for 2020 var det reduksjonen i støtte til kosmetisk tannregulering og reduksjonen i stønad til barnebriller som fikk størst oppmerksomhet av de 1143 milliardene vi skal bruke. Politikere som ønsker redusert pengebruk, kan ikke forvente drahjelp fra mediene.

4. Dumme prosentmål

Under en budsjettrunde i den rødgrønne regjeringen klaget en SV-statsråd til meg at «nå har jeg brukt utrolig mye tid og krefter på å få 400 millioner ekstra til bistand, slik at vi skal nå målet om 1 prosent. Tenk hva vi kunne gjort med de pengene andre steder i budsjettet!». Uttalelsen viser meningsløsheten bak det jeg vil kalle dumme prosentmål.

Tanken er god: Man vil sikre penger til gode formål, som én prosent av BNP til bistand eller kulturformål. Problemet med prosentmål er at pengebruken blir et mål i seg selv. Om pengene trengs eller blir fornuftig brukt, kommer i andre rekke. Det siste tilskuddet i rekken av dumme prosentmål er Natos krav om at man skal bruke minst 2 prosent av BNP på Forsvaret. Det er ingen grunn til å betvile Forsvarets evne til å bruke penger, men å gi dem en form for statlig borgerlønn er en dårlig idé.

5. Urealistiske langtidsplaner

Alle langtidsplaner handler om hvordan den utvalgte sektoren skal vokse uavhengig av handlingsrommet i økonomien. Langtidsplanen for Forsvaret lover 165 milliarder mer til Forsvaret de neste 20 årene, og Nasjonal Transportplan lover utrolige 1000 milliarder til veier, tog og kollektivtrafikk de neste 10 årene.

Langtidsplanene setter dermed politikerne i en umulig situasjon. De lover mer til alt og alle samtidig som man går inn i en fase der de vet at alle må nøye seg med litt mindre.

6. Dyre koalisjonsregjeringer

På 1980-tallet omtalte Kåre Willoch sentrumspartiene foraktelig som «utgiftspartiene». Disse sto i motsetning til det mer ansvarlige og langsiktige Høyre. Selv om Willoch knakk under presset fra jappetiden og ledet landet inn i en økonomisk krise, hadde han et vesentlig poeng.

Jo flere partier som skal samarbeide om å regjere, desto dyrere blir det. Det som holdt den rødgrønne regjeringen i live i åtte år, var en jevn strøm av ekstra oljemilliarder som ble fordelt i sene nattetimer på statsministernes kontor. Under den borgerlige regjeringen har denne gjensidige utpressingstaktikken drevet de offentlige utgiftene til himmels.

Sjanseløse politikere

Hva kan vi så lære av denne gjennomgangen? Kort fortalt: Norske politikere som ønsker å redusere den offentlige pengebruken, er sjanseløse. En statsråd som ønsker redusert pengebruk, vil bli fremstilt som en taper som er for svak til å sikre midler til sitt felt.

Å sikre fornuftige kutt på tvers er umulig når budsjettkampen i praksis er alles kamp mot alle. På toppen av dette kommer tabloide medier og sterke lobbyister som vil gjøre hvert minste kutt i statsbudsjettet til et politisk tapsprosjekt. Hvis man i tillegg må danne koalisjoner med mindre partier for å få flertall, så er det kjørt. Spørsmålet for politikere som Erna Solberg og Jonas Gahr Støre er ikke om de vil bli statsminister, men hvor mye de er villig til å betale for det.

Spillereglene må endres

Norge står overfor en situasjon der den offentlige pengebruken må ned, både av hensyn til fremtidens pensjonister og landets konkurranseevne. Wildawskys konklusjon i 1985 var at sparing er dobbelt så vanskelig som bruk, fordi til «å øke budsjettet trengs det ingen koordinasjon, for å redusere det trengs det enorme mengder koordinasjon».

Det eneste som kan få norsk økonomi på rett kjøl, er at man endrer spillereglene. Å øke den offentlige pengebruken må gjøres like vanskelig for alle politiske partier.

Norge trenger ikke bare en handlingsregel, men også en regel for hvor stor andel av norsk økonomi offentlig sektor skal utgjøre. Akkurat nå er det lite som tyder på at norske politikere vil klare det. Da er det trøst å finne hos Wildawsky. Han avsluttet artikkelen med å påpeke at negativ kunnskap også er kunnskap og la til at «umulighetsteoremer er noe av det mest verdifulle i vitenskapen».

Referanse:

Artikkelen er publisert som kommentarartikkel i Aftenposten 8. mars 2020.

Tekst: Doktorgradsstipendiat Ketil Raknes, Institutt for kommunikasjon ved Høyskolen Kristiania.